國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見

國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見
國發(fā)〔2012〕24號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
民航業(yè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。改革開放以來，我國民航業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)規(guī)模不斷擴大，服務(wù)能力逐步提升，安全水平顯著提高，為我國改革開放和****現(xiàn)代化建設(shè)作出了突出貢獻。但當前民航業(yè)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)的問題仍較為突出，空域資源配置不合理、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較慢、專業(yè)人才不足、企業(yè)競爭力不強、管理體制有待理順等制約了民航業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為促進民航業(yè)健康發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，以改革創(chuàng)新為動力，遵循航空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，堅持率先發(fā)展、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，提升發(fā)展質(zhì)量，增強國際競爭力，努力滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾出行需要。
（二）基本原則。
——以人為本、安全第一。樹立和落實持續(xù)安全理念，為社會提供安全優(yōu)質(zhì)的航空服務(wù)。
——統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌民航與軍航、民航與其他運輸方式、民航業(yè)與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，以及各區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。
——主動適應(yīng)、適度超前。加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高裝備水平和服務(wù)保障能力。
——解放思想、改革創(chuàng)新。破除體制機制障礙，最大限度解放和發(fā)展民航生產(chǎn)力。
——調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴容增效。合理利用空域等資源，增加飛行容量，推進技術(shù)進步和節(jié)能減排。
（三）發(fā)展目標。到2020年，我國民航服務(wù)領(lǐng)域明顯擴大，服務(wù)質(zhì)量明顯提高，國際競爭力和影響力明顯提升，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強，初步形成安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代化民用航空體系。
——航空運輸規(guī)模不斷擴大，年運輸總周轉(zhuǎn)量達到1700億噸公里，年均增長12.2%，全國人均乘機次數(shù)達到0.5次。
——航空運輸服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)步提高，安全水平穩(wěn)居世界前列，運輸航空百萬小時重大事故率不超過0.15，航班正常率提高到80%以上。
——通用航空實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，飛行總量達200萬小時，年均增長19%。
——經(jīng)濟社會效益更加顯著，航空服務(wù)覆蓋全國89%的人口。
二、主要任務(wù)
（四）加強機場規(guī)劃和建設(shè)。機場特別是運輸機場是重要公共基礎(chǔ)設(shè)施，要按照國家經(jīng)濟社會發(fā)展和對外開放總體戰(zhàn)略的要求，抓緊完善布局，加大建設(shè)力度。機場規(guī)劃建設(shè)既要適度超前，又要量力而行，同時預(yù)留好發(fā)展空間，做到確保安全、經(jīng)濟適用、節(jié)能環(huán)保。要按照建設(shè)綜合交通運輸體系的原則，確保機場與其他交通運輸方式的有效銜接。著力把北京、上海、廣州機場建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐，培育昆明、烏魯木齊等門戶機場，增強沈陽、杭州、鄭州、武漢、長沙、成都、重慶、西安等大型機場的區(qū)域性樞紐功能。新建支線機場，應(yīng)統(tǒng)籌考慮國防建設(shè)和發(fā)展通用航空的需要，同時結(jié)合實際加快提升既有機場容量。要整合機場資源，加強珠三角、長三角和京津冀等都市密集地區(qū)機場功能互補。注重機場配套設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)，配套完善旅客服務(wù)、航空貨運集散、油料供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施，大型機場應(yīng)規(guī)劃建設(shè)一體化綜合交通樞紐。
（五）科學(xué)規(guī)劃安排國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建以國際樞紐機場和國內(nèi)干線機場為骨干，支線和通勤機場為補充的國內(nèi)航空網(wǎng)絡(luò)。重點構(gòu)建年旅客吞吐量1000萬人次以上機場間的空中快線網(wǎng)絡(luò)。加強干線、支線銜接和支線間的連接，提高中小機場的通達性和利用率。以老少邊窮地區(qū)和地面交通不便地區(qū)為重點，采用滿足安全要求的經(jīng)濟適用航空器，實施“基本航空服務(wù)計劃”。優(yōu)化內(nèi)地與港澳之間的航線網(wǎng)絡(luò)，增加海峽兩岸航線航班和通航點。完善貨運航線網(wǎng)絡(luò)，推廣應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，按照現(xiàn)代物流要求加快航空貨運發(fā)展，積極開展多式聯(lián)運。
（六）大力發(fā)展通用航空。鞏固農(nóng)、林航空等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，積極發(fā)展應(yīng)急救援、醫(yī)療救助、海洋維權(quán)、私人飛行、公務(wù)飛行等新興通用航空服務(wù)，加快把通用航空培育成新的經(jīng)濟增長點。推動通用航空企業(yè)創(chuàng)立發(fā)展，通過樹立示范性企業(yè)鼓勵探索經(jīng)營模式，創(chuàng)新經(jīng)營機制，提高管理水平。堅持推進通用航空綜合改革試點，加強通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善通用航空法規(guī)標準體系，改進通用航空監(jiān)管，創(chuàng)造有利于通用航空發(fā)展的良好環(huán)境。
（七）努力增強國際航空競爭力。適應(yīng)國家對外開放和國際航空運輸發(fā)展的新趨勢，按照合作共贏的原則，統(tǒng)籌研究國際航空運輸開放政策。鼓勵國內(nèi)有實力的客、貨運航空企業(yè)打牢發(fā)展基礎(chǔ)，提升管理水平，開拓國際市場，增強國際競爭能力，成為能夠提供全球化服務(wù)的國際航空公司。完善國際航線設(shè)置，重點開辟和發(fā)展中遠程國際航線，加密歐美地區(qū)航線航班，增設(shè)連接南美、非洲的國際航線。鞏固與周邊國家的航空運輸聯(lián)系，推進與東盟國家航空一體化進程。加強國際航空交流與合作，積極參與國際民航標準的制定。
（八）持續(xù)提升運輸服務(wù)質(zhì)量。要按照科學(xué)調(diào)度、保障有力的要求，努力提高航班正常率。建立面向公眾的航班延誤預(yù)報和通報制度，完善大面積航班延誤預(yù)警和應(yīng)急機制，規(guī)范航班延誤后的服務(wù)工作。推廣信息化技術(shù)，優(yōu)化運行流程，提升設(shè)備能力，保證行李運輸品質(zhì)。完善服務(wù)質(zhì)量標準體系和實施方法，簡化乘機手續(xù)，創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，打造特色品牌，提高消費者滿意度。
（九）著力提高航空安全水平。堅持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，牢固樹立持續(xù)安全理念，完善安全法規(guī)、制度體系，建立健全安全生產(chǎn)長效機制。堅持和完善安全生產(chǎn)責(zé)任制度，嚴格落實生產(chǎn)運營單位安全主體責(zé)任。推行安全隱患掛牌督辦制度和安全問責(zé)制度，實行更加嚴格的安全考核和責(zé)任追究。完善航空安保體制機制，加強行業(yè)主管部門與地方政府的溝通協(xié)調(diào)，確?？辗腊踩＜訌妼I(yè)技術(shù)人員資質(zhì)管理，嚴把飛行、空管、維修、簽派、安檢等關(guān)鍵崗位人員資質(zhì)關(guān)。加大安全投入，加強安全生產(chǎn)信息化建設(shè)，積極推廣應(yīng)用安全運行管理新技術(shù)、新設(shè)備。加強應(yīng)急救援體系建設(shè)，完善重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。
（十）加快建設(shè)現(xiàn)代空管系統(tǒng)。調(diào)整完善航路網(wǎng)絡(luò)布局，建設(shè)國內(nèi)大容量空中通道，推進繁忙航路的平行航路劃設(shè)，優(yōu)化繁忙地區(qū)航路航線結(jié)構(gòu)和機場終端區(qū)空域結(jié)構(gòu)，增加繁忙機場進離場航線，在海洋地區(qū)增辟飛越國際航路。優(yōu)化整合空管區(qū)劃，合理規(guī)劃建設(shè)高空管制區(qū)。大力推廣新一代空管系統(tǒng)，加強空管通信、導(dǎo)航、監(jiān)視能力及氣象、情報服務(wù)能力建設(shè)，提升設(shè)備運行管理水平。完善民航空管管理體制與運行機制。
（十一）切實打造綠色低碳航空。實行航路航線截彎取直，提高臨時航線使用效率，優(yōu)化地面運行組織，減少無效飛行和等待時間。鼓勵航空公司引進節(jié)能環(huán)保機型，淘汰高耗能老舊飛機。推動飛機節(jié)油改造，推進生物燃油研究和應(yīng)用，制定應(yīng)對全球氣候變化對航空影響的對策措施。制定實施綠色機場建設(shè)標準，推動節(jié)能環(huán)保材料和新能源的應(yīng)用，實施合同能源管理。建立大型機場噪音監(jiān)測系統(tǒng)，加強航空垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)。
（十二）積極支持國產(chǎn)民機制造。鼓勵民航業(yè)與航空工業(yè)形成科研聯(lián)動機制，加強適航審定和航空器運行評審能力建設(shè)，健全適航審定組織體系。積極為大飛機戰(zhàn)略服務(wù)，鼓勵國內(nèi)支線飛機、通用飛機的研發(fā)和應(yīng)用。引導(dǎo)飛機、發(fā)動機和機載設(shè)備等國產(chǎn)化，形成與我國民航業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的國產(chǎn)民航產(chǎn)品制造體系，建立健全售后服務(wù)和運行支持技術(shù)體系。積極拓展中美、中歐等雙邊適航范圍，提高適航審定國際合作水平。
（十三）大力推動航空經(jīng)濟發(fā)展。通過民航業(yè)科學(xué)發(fā)展促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。鼓勵各地區(qū)結(jié)合自身條件和特點，研究發(fā)展航空客貨運輸、通用航空、航空制造與維修、航空金融、航空旅游、航空物流和依托航空運輸?shù)母吒郊又诞a(chǎn)品制造業(yè)，打造航空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。選擇部分地區(qū)開展航空經(jīng)濟示范區(qū)試點，加快形成珠三角、長三角、京津冀臨空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。
三、政策措施
（十四）加強立法和規(guī)劃。健全空域管理相關(guān)法律法規(guī)，推動修訂《中華人民共和國民用航空法》。加強航空安全、空中交通、適航審定、通用航空等方面的立法工作，建立比較完備的民航法規(guī)和標準體系。編制全國空域規(guī)劃和通用航空產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，完善《全國民用機場布局規(guī)劃》。各地區(qū)編制本地民航發(fā)展規(guī)劃，要做好與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)等規(guī)劃的銜接。
（十五）加大空域管理改革力度。以充分開發(fā)和有效利用空域資源為宗旨，加快改革步伐，營造適應(yīng)航空運輸、通用航空和軍事航空和諧發(fā)展的空域管理環(huán)境，統(tǒng)籌軍民航空域需求，加快推進空域管理方式的轉(zhuǎn)變。加強軍民航協(xié)調(diào)，完善空域動態(tài)靈活使用機制。科學(xué)劃分空域類別，實施分類管理。做好推進低空空域管理改革的配套工作，在低空空域管理領(lǐng)域建立起科學(xué)的基礎(chǔ)理論、法規(guī)標準、運行管理和服務(wù)保障體系，逐步形成一整套既有中國特色又符合低空空域管理改革發(fā)展特點的組織模式、制度安排和運行方式。
（十六）完善管理體制機制。適應(yīng)民航業(yè)發(fā)展要求理順民航業(yè)管理體制機制，強化民航系統(tǒng)各地區(qū)管理機構(gòu)建設(shè)。加強民航業(yè)主管部門對民航企業(yè)的行業(yè)管理力度，完善國有大型航空運輸企業(yè)考核體系，引導(dǎo)企業(yè)更加注重航空運輸?shù)纳鐣б?。全面貫徹《民用機場管理條例》，深化機場管理體制改革，進一步明確地方政府在機場發(fā)展中的主體責(zé)任和相關(guān)職能。發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，逐步推進民航運輸價格改革，健全價格形成機制。完善民航機場和空管收費政策。加快航油、航材、航信等服務(wù)保障領(lǐng)域的市場開放，鼓勵和引導(dǎo)外資、民營資本投資民航業(yè)。
（十七）強化科教和人才支撐。將民航科技創(chuàng)新納入國家科技計劃體系，建立相應(yīng)的國家級民航重點實驗室。加強空管核心技術(shù)、適航審定、航行新技術(shù)的研發(fā)和推廣，推動北斗衛(wèi)星系統(tǒng)在民航領(lǐng)域的應(yīng)用。加快航空運輸系統(tǒng)核心信息平臺的升級換代，保障基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)安全，增強民航裝備國產(chǎn)化的實驗驗證能力。實施重大人才工程，加大飛行、機務(wù)、空管等緊缺專業(yè)人才培養(yǎng)力度。強化民航院校行業(yè)特色，鼓勵有條件的非民航直屬院校和教育機構(gòu)培養(yǎng)民航專業(yè)人才。對民航行政機構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員薪酬待遇等實行傾斜政策，穩(wěn)定民航專業(yè)人才隊伍。
（十八）完善財稅扶持政策。加大對民航建設(shè)和發(fā)展的投入，中央財政繼續(xù)重點支持中西部支線機場建設(shè)與運營。加強民航發(fā)展基金的征收和使用，優(yōu)化基金支出結(jié)構(gòu)。完善應(yīng)急救援和重大專項任務(wù)的行政征用制度。實行燃油附加與航油價格的聯(lián)動機制。保障機場及其綜合樞紐建設(shè)發(fā)展用地，按規(guī)定實行相應(yīng)的稅收減免政策。支持符合條件的臨空經(jīng)濟區(qū)按程序申請設(shè)立綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，按規(guī)定實行相應(yīng)的稅收政策。繼續(xù)在規(guī)定范圍內(nèi)給予部分飛機、發(fā)動機、航空器材等進口稅收優(yōu)惠。
（十九）改善金融服務(wù)。研究設(shè)立主體多元化的民航股權(quán)投資（基金）企業(yè)。制定完善相關(guān)政策，支持國內(nèi)航空租賃業(yè)發(fā)展。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)對飛機購租、機場及配套設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠的信貸支持，支持民航企業(yè)上市融資、發(fā)行債券和中期票據(jù)。完善民航企業(yè)融資擔(dān)保等信用增強體系，鼓勵各類融資性擔(dān)保機構(gòu)為民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供擔(dān)保。穩(wěn)步推進國內(nèi)航空公司飛機第三者戰(zhàn)爭責(zé)任險商業(yè)化進程。
各地區(qū)、各部門要充分認識促進民航業(yè)發(fā)展的重要意義，進一步統(tǒng)一思想，提高認識，扎實工作，采取切實措施落實本意見提出的各項任務(wù)，積極協(xié)調(diào)解決民航業(yè)發(fā)展中的重大問題，共同開創(chuàng)民航業(yè)科學(xué)發(fā)展的新局面。
國務(wù)院